Pour une réglementation du cannabis en Belgique


FEDITO BXL asbl - novembre 2014

Avertissement : Ce document a été publié en 2014. Depuis, en matière de politique drogues à l'égard du cannabis, beaucoup de choses ont changé. Au niveau international, plusieurs États ont fait le choix de réguler le cannabis, à des fins thérapeuthiques et/ou récréatives et d'autres sont en train d'adapter leur législation pour le permettre. En Belgique, tandis que les profesionnels et la société civile (cfr campagne STOP1921) dénoncent le statut quo, la publication d'un Arrêté Royal, au mois de septembre 2017, rajoute de l'incertitude quant à la relative politique de tolérance qui avait cours en Belgique jusque-là. Un recours en annulation a été introduit au Conseil d'Etat...

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Résumé

On l’observe en Belgique comme ailleurs : la prohibition du cannabis et la relative tolérance de ces dernières années ne semblent pas avoir eu d’impact sur les prévalences de consommation. Ces prévalences restent importantes, même s’il s’agit avant tout d’un usage occasionnel ou contrôlé. L’illégalité de la production et de la vente empêchent tout contrôle sur le produit et notamment sur sa puissance psycho-active, puissance qui s’est largement développée à la faveur de l’émergence de nouvelles techniques de culture. Surtout, cette même illégalité laisse la place à des trafics d’importance pouvant déséquilibrer nos sociétés.

Les risques socio-sanitaires liés à la consommation de cannabis sont donc, en réalité, décuplés par la prohibition du cannabis, et une relative tolérance telle que développée en Belgique ne contrecarre pas grandement ces inconvénients.

La Fédération bruxelloise des Institutions actives en Toxicomanie (FEDITO BXL asbl), représentant 25 institutions bruxelloises spécialisées notamment dans les réponses à donner à l’usage des drogues, soutient dès lors la mise en place d’une réglementation du cannabis en Belgique, fondée sur une analyse critique de la politique actuelle. La FEDITO BXL se place en cela dans la continuité de la publication du texte, cosigné par les professeurs Tom Decorte (UGent), Paul De Grauwe (London School of Economics et KULeuven) et Jan Tytgat (KULeuven) « Cannabis : bis ? Plaidoyer pour une évaluation critique de la politique belge en matière de cannabis ». Ce texte, rédigé en 2013, appelle à reconnaître l’inefficacité de la politique actuelle sur le cannabis et la nécessité de son évaluation critique. Cette évaluation est à présent aux mains de la Cellule Générale de Politique Drogues, laquelle pourra fonder son travail sur les avis du terrain et des différentes fédérations régionales, dont la FEDITO BXL.

A minima, la FEDITO BXL recommande la clarification de la politique en la matière et la reconnaissance des avantages des cannabis social clubs, aussi bien pour les consommateurs que pour leurs proches et la société toute entière.

Plus largement, la FEDITO BXL plaide pour une réglementation du cannabis. Diverses expériences menées à l’étranger tendent à démontrer la viabilité, et surtout la pertinence et les bénéfices de la réglementation de la marijuana, au-delà de la légalisation de la consommation à des fins médicales. De nouveaux modèles législatifs émergent donc, principalement en Amérique. Ces expérimentations ont l’avantage d’ouvrir des voies réformatrices et pragmatiques à la problématique du cannabis.

La Fédération bruxelloise des Institutions actives en Toxicomanie propose aux autorités belges de s’en inspirer, et les y aide en pointant les principes fondateurs d’une éventuelle réglementation du cannabis en Belgique : au-delà de règles claires distinguant celui pour qui il est autorisé et celui pour qui il est interdit de consommer du cannabis, il s’agit d’organiser et de contrôler une filière de production et de vente, en faisant appel à des expertises diverses et en construisant le modèle de réglementation sur les études de prévalence et l’expérience des professionnels de terrain.

Aujourd’hui, le constat de l’inefficacité de la prohibition du cannabis est global.

Et à l’instar d’expériences américaines, d’autres voies doivent être explorées.

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1. Introduction

Parmi les journaux de qualité et au lectorat global figure, en très haute place, le New York Times. Ce journal, vieux de plus de 160 ans, a été récompensé de 112 Prix Pulitzer, plus que toute autre agence d’informations. Il a adopté comme devise « All the news that’s fit to print » et depuis plus de 40 ans, depuis les débuts de la prohibition du cannabis, il a certainement publié des milliers d’articles à ce sujet, le plus souvent sous l’angle du trafic, moins fréquemment sans doute sur celui de la consommation.

Mais en plein milieu de l’été 2014, il ne s’est plus limité à ces articles que nous lisons dans tous les journaux du monde occidental. Il ne s’est plus limité à retransmettre une information, banale à force d’être répétée, de l’arrestation de consommateurs, dealers ou producteurs de cannabis.

Il a pris position, après de mûres réflexions. Et l’ « editorial board » a appelé, collectivement, à tourner le dos à la prohibition.

Durant l’été 2014, le New York Times a appelé à la légalisation de la marijuana.

Il a appelé à en terminer une seconde fois avec la prohibition. Une seconde fois, parce que forcément les Etats-Unis d’Amérique ont déjà l’expérience avec l’alcool, lorsque sa prohibition dans l’entre-deux-guerres non seulement n’a pas abouti aux effets recherchés, mais a même renforcé ceux qui étaient combattus : hausse de la criminalité allant jusqu’à des phénomènes de corruptions, de grand banditisme et de pathologies sociétales ; hausse des problématiques de santé liées à la consommation d’alcools frelatés ; complication de l’accès aux soins pour les usagers problématiques.

Les maux sont identiques pour le cannabis. Les maux sont tout aussi grands. Et aux grands maux, dit-on, les grands remèdes. Le New York Times a pris ses responsabilités, et a appelé le gouvernement fédéral à en finir avec la prohibition.

Néanmoins, le New York Times ne s’attendait pas à une telle adhésion de son lectorat, largement en faveur de la légalisation, et ce pour les mêmes arguments que l’éditorial : la criminalisation de la marijuana a détruit des vies ; les risques en termes de santé publique s’en sont trouvés aggravés ; et l’arsenal judiciaire devrait recentrer ses ressources sur des problèmes plus graves.

Surtout, des expériences tendent déjà à démontrer la viabilité et les bénéfices de la légalisation de la marijuana, dans les Etats du Colorado et de Washington, et en Uruguay, sans oublier les nombreux pays ayant légalisé la consommation de cannabis à des fins médicales.

Pour ce qui est de la Belgique, l’année 2013 a vu la publication d’un texte qui fera date, en ce qu’il était signé par des professeurs de renom, en l’occurrence Tom Decorte (UGent), Paul De Grauwe (London School of Economics et KULeuven) et Jan Tytgat (KULeuven). Le texte « Cannabis : bis ? Plaidoyer pour une évaluation critique de la politique belge en matière de cannabis » appelle à reconnaître l’inefficacité de la politique actuelle sur le cannabis et la nécessité de son évaluation critique, évaluation à présent aux mains de la Cellule Générale de Politique Drogues.

Le présent texte a pour but de poursuivre ce travail entamé en faveur d’une révision de la politique belge sur le cannabis. Car, forcément, ces processus de légalisation constituent des challenges importants. A l’arsenal législatif doit se substituer un cadre réglementaire nuancé et potentiellement complexe. Le secteur toxicomanie bruxellois veut y apporter son aide.

Légaliser le cannabis reste effectivement une gageure. Mais, en termes de justice et de santé publique, ne rien faire et opter pour le statut quo relève de la mauvaise gestion de politiques publiques.

En Belgique se constitue actuellement une coalition gouvernementale fédérale, dite « de droite », « pragmatique », « responsable ». Aura-t-elle le sens de ses responsabilités ? Sera-t-elle prête à remettre en question, de manière approfondie, la politique cannabis en Belgique ? Bien entendu, nous avons vu des actes contraires être posés dans certaines villes de notre pays. Mais que la coalition gouvernementale fédérale réponde « oui » à ces deux questions, et, sur ce point, nous serons partenaires.

Car au moment d’écrire ces lignes se prépare aussi, déjà, la session spéciale de l’Assemblée Générale des Nations-Unies consacrée aux drogues. Cette session spéciale, qui aura lieu dans moins de deux ans, pourrait mettre fin au régime mondial de la prohibition, pour permettre une plus grande flexibilité aux régimes législatifs nationaux à l’égard des drogues.

C’est donc cette même coalition fédérale qui devra défendre le point de vue belge, devant ses homologues du monde entier. Pourra-t-elle ignorer les mouvements observés en différents endroits du monde ? Pourra-t-elle ignorer les méfaits clairement démontrés d’une prohibition clairement en échec ? Pourra-t-elle ignorer l’appel, non pas idéologique mais scientifique, relayé et répété par des journaux, des intellectuels et des professionnels de la santé du monde entier ?

Nous, professionnels de la santé bruxellois, désirons soutenir le gouvernement fédéral dans sa préparation à la prochaine session spéciale de l’Assemblée Générale des Nations-Unies consacrée aux drogues.

Nous, professionnels de la santé bruxellois, désirons que le Groupe de Travail Cannabis au sein de la Cellule Générale de Politique Drogues prenne réellement en compte l’émergence de modèles alternatifs.

Nous, professionnels de la santé bruxellois, désirons soutenir le gouvernement fédéral dans une nouvelle approche de la politique « cannabis » en Belgique.

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2. Problématique, consommation de cannabis et données épidémiologiques

Ce chapitre a été largement rédigé avec l’aide de Michaël Hogge de l’asbl Eurotox.

Le cannabis est la substance illicite la plus consommée à travers le monde (UNODC 2014), y compris en Belgique. Ainsi, selon la dernière enquête de santé par interview réalisée en 2008 auprès d’un échantillon de la population belge, environ 14% des personnes âgée de 15 à 64 ans ont déclaré en avoir déjà consommé au moins une fois dans leur vie, ce qui représente des centaines de milliers de personnes. Sans surprise, l’expérimentation du cannabis est plus marquée au sein de la tranche d’âge des 25-34 ans (29,9%) ainsi que, dans une moindre mesure, au sein de la tranche d’âge des 15-24 ans (21,1%). L’usage actuel de ce produit (au moins une consommation au cours des 30 derniers jours) concernerait quant à lui environ 3% de la population belge. A nouveau, il concerne surtout les 25-34 ans (7%) ainsi que les 15-24 ans (6,5%). Enfin, en ce qui concerne la ''fréquence'' de consommation de cannabis chez les 3,1% d’« usagers actuels », la plupart d’entre eux (47,3%) ont déclaré en avoir consommé 1 à 3 jours au cours du mois précédant l’enquête, pour 16,2% durant 4 à 9 jours, 6,8% durant 10 à 19 jours et 29,8% durant 20 jours ou plus. L’enquête HBSC ("Health Behavior in School aged Children") réalisée en 2010 chez les jeunes de 12-20 ans confirme ces constats, puisqu’environ 25% des jeunes scolarisés en Fédération Wallonie-Bruxelles ont déclaré en avoir déjà consommé, dont 5% de manière régulière au moment de l’enquête (une fois par semaine ou plus). On constate néanmoins une diminution chez ces jeunes du pourcentage de consommateurs réguliers de cannabis, et ce depuis 2006. Plus récemment, le flash Eurobaromètre 2014 révèle que 26% de jeunes belges de 15 à 24 ans en aurait consommé au moins une fois dans leur vie (dont 5% au cours des 30 derniers jours et 8% au cours des 12 derniers mois).

En raison de l’illégalité du produit, ce phénomène de consommation de masse s’accompagne logiquement d’un nombre important d’infractions judiciaires, allant de la production ou de l’importation à l’échelle industrielle à la simple détention d’une petite quantité destinée à l’usage personnel. Ainsi, en 2011, la police fédérale faisait état de près de 15.000 infractions pour détention de cannabis, et environ 6.000 pour commerce ou import/export, ce produit étant sans surprise celui pour lequel le nombre d’infractions est (et de très loin) le plus élevé.

Malgré la prohibition du cannabis et le maintien voire parfois le renforcement des moyens répressifs, le nombre et les quantités de cannabis saisis sur le territoire belge ne fléchissent pas, le prix de vente y est relativement stable si on tient compte de l’inflation, et la concentration en THC de l’herbe et de la résine de cannabis augmente globalement dans le temps (Eurotox 2014). Ce constat, partagé au niveau mondial, suggère que l’offre n’est pas vraiment impactée par le système répressif, ce qui remet clairement en question l’efficacité de l’approche prohibitionniste, laquelle devrait logiquement, si elle était efficace, entraîner une diminution de la disponibilité des produits et de leur pureté, ainsi qu’une augmentation de leur prix (D. Werb, T. Kerr, B. Nozik, S. Strathdee, J. Montaner, E. Wood, 2013). L’échec de la prohibition du cannabis est également étayée par le fait que les pays les plus répressifs en la matière n’observent pas forcément les niveaux de consommation les plus bas, et inversement (voir les bulletins statistiques de l'EMCDDA). La prohibition du cannabis entraîne en outre une série de conséquences indésirables sur le plan sanitaire et social (T. Decorte, P. De Grauwe, J. Tytgat, 2013), entrave le développement de l’usage thérapeutique d’un produit dont l’intérêt en la matière est pourtant reconnu par la communauté scientifique, et grève lourdement les finances publiques, alors que le secteur de la prévention est fortement sous-financé (F. Vander Laenen, B. De Ruyver, J. Christiaens, D. Lievens, Drugs in cijfers III, 2011).

La majorité des consommateurs de cannabis en font usage de manière occasionnelle ou contrôlée. Nous n’avons pas d’estimation directe du nombre de consommateurs problématiques de cannabis en Belgique, mais nous savons qu’entre 300 et 400 personnes sont spécifiquement prises en charge chaque année pour un usage problématique de cannabis en Fédération Wallonie-Bruxelles dans un des centres de traitement participant à la récolte de l’indicateur de demande de traitement (M. Hogge, D. Denoiseux,2014), et environ 300 patients reçoivent chaque année un diagnostic d’abus ou de dépendance au cannabis lors d’un séjour dans les services de prise en charge psychiatrique en Fédération Wallonie-Bruxelles (données issues du « Résumé Psychiatrique Minimum »). Même si ces chiffres sous-estiment le nombre d’usagers problématiques, d’une part parce que l’indicateur de demande de traitement ne couvre pas actuellement l’ensemble de l’offre de traitement en la matière, et d’autre part parce que tous les usagers problématiques ne sont pas forcément en contact avec les structures d’aide et de soins, ils suggèrent que leur nombre est relativement contenu par rapport au total de personnes ayant déjà consommé ce produit.

Quant au lien entre la consommation de cannabis et l’apparition de psychose, la littérature en a fait un abondant sujet de recherches, sans toutefois que n’apparaissent des conclusions univoques. Ainsi, les personnes présentant des prédispositions à des troubles psychotiques chroniques semblent connaître une augmentation des risques d’apparition de ces maladies lorsqu’ils font un usage de cannabis intensif ou sur le long terme. Néanmoins, si la corrélation a été démontrée, la causalité ne l’a jamais été, ces troubles psychotiques chroniques pouvant connaître des origines multiples (Nora D. Volkow, M.D., Ruben D. Baler, Ph.D., Wilson M. Compton, M.D., and Susan R.B. Weiss, Ph.D.,2014). De même, si d’autres recherches ont démontré que 8 à 14% des psychoses peuvent être dues à l’usage de cannabis, ces mêmes études reconnaissent ne pas pouvoir expliquer que l’augmentation de l’usage de cannabis dans la population générale n’ait pas eu d’effets sur la prévalence de psychoses (R. Radhakrishnan, S. T. Wilkinson, D. C. D'Souza, 2014). Au contraire, de récentes études tendent à prouver que le cannabidiol, un cannabinoïde contenu à l’état naturel dans le cannabis végétal, agirait en tant qu’antagoniste au THC et en tant qu’antipsychotique, ce qui pourrait expliquer la prévalence de psychoses au sein de la population consommatrice de cannabis, certaines personnes atteintes de troubles psychotiques utilisant le cannabis comme auto-médication. Bien entendu et plus généralement, il conviendrait de renforcer et systématiser les mesures de prévention, en particulier à l’égard des publics fragilisés ou potentiellement fragilisés et davantage susceptibles de développer une problématique d’assuétude.

On notera finalement que certaines variétés de cannabis circulant au marché noir ou vendues dans des coffee shops hollandais sont devenues fortement concentrées en THC en raison des sélections et croisements successifs effectués par les grainetiers ainsi que d’une amélioration du matériel et des conditions de culture (engrais chimiques, lampe HPS ultra-puissante, etc.). Aux variétés pures dont le taux de produit psychoactif (THC) s’étend traditionnellement entre 5 et 10%, se substituent des variétés hybrides modernes à un taux de THC de 10 à 15%, voire de 25% pour certaines variétés spécifiques cultivées dans des conditions optimales. A ce jeu, les herbes européennes supplantent peu à peu les herbes traditionnelles (L. Appel, 2014)

L’absence de marché réglementé a donc pour conséquence que le cannabis consommé est souvent excessivement psycho-actif et potentiellement plus dommageable pour la santé, sans compter les risques liés à la culture clandestine et non contrôlée (produits bourrés d’engrais chimiques, pesticides, risque de contaminations bactériennes, etc.).

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3. Le cadre législatif en Belgique

La loi du 24 février 1921, toujours d’application aujourd’hui, punit le trafic de substances vénéneuses, soporifiques, stupéfiantes, désinfectantes ou antiseptiques. Historiquement donc, l’attention du législateur était portée sur la lutte contre le trafic. Depuis, toutefois, les arrêtés d’exécution ont ouvert la possibilité de sanctionner le consommateur, indépendamment de toute autre infraction. C’est ainsi qu’en Belgique, comme dans d’autres pays, la lutte contre la drogue s’est muée notamment en une lutte contre les consommateurs de drogues.

La note politique fédérale de 2001 a redéfini les balises générales de la politique « drogues » en Belgique, en l’occurrence une politique globale et intégrée, où la prévention acquiert théoriquement la plus grande attention, suivie du soin, et enfin de la sécurité (T. Decorte,2014). Des premiers pas ont alors été effectués en vue d’une dépénalisation de la détention pour usage personnel, avant tout de cannabis.

La directive ministérielle du 16 mai 2003 reconnaît ainsi que l’abus de drogues est un problème de santé publique, et que les trois principaux instruments d’une politique en matière de drogues sont : la prévention pour les non consommateurs et les consommateurs non problématiques ; l’assistance, la réduction des risques et la réinsertion pour les consommateurs problématiques ; et la répression pour les producteurs et les trafiquants. L’approche pénale doit être l’ « ultimum remedium » pour des cas où il y a usage problématique de certaines substances.

La directive du 25 janvier 2005 considère que la détention de cannabis par une personne majeure, pour un usage personnel, est une contravention devant constituer le degré le plus bas de la politique des poursuites, sauf en cas de circonstances aggravantes ou de troubles à l’ordre public. Un procès-verbal simplifié, précisant notamment l’identité de l’auteur de l’infraction, peut ainsi être dressé, sans saisie du cannabis. Ce procès-verbal simplifié est conservé sur support informatique au sein du service de police ayant mené le constat, et transmis au Parquet une fois par mois, sans toutefois être introduit dans le système « TPI / REA » ni dans les statistiques du Parquet.

La vente et le trafic restent donc des activités strictement illégales.

L’usage personnel de cannabis est évalué à trois grammes ou à la culture d’un plant.

La directive réfère à la loi de 1921, pour définir les circonstances aggravantes, notamment la consommation en présence de mineurs d’âge. Les circonstances constituant un trouble à l'ordre public sont : la détention de cannabis dans un établissement pénitentiaire ou dans une institution de protection de la jeunesse ; la détention de cannabis dans un établissement scolaire ou similaire ou dans ses environs immédiats (lieux où les élèves se rassemblent ou se rencontrent, tel qu'un arrêt de transport en commun ou un parc proche d'une école) ; la détention ostentatoire de cannabis dans un lieu public ou un endroit accessible au public (p. ex. un hôpital). Le procureur du Roi tiendra compte des circonstances locales et donnera, le cas échéant, des directives plus précises.

L’usage de substances cannabinoïdes est par contre autorisé pour des finalités pharmaceutiques liées au traitement de la sclérose en plaques, et dans les cas bien précis de spasticité. Le Sativex a ainsi reçu une autorisation de mise sur le marché par les autorités fédérales, mais n’est pas encore disponible, ni pour les pharmaciens, ni pour les médecins, et ce parce qu’il est d’abord nécessaire de modifier l’arrêté royal de 2001 restreignant fortement l’utilisation de médicaments à base de THC. Jusqu’à présent, tout au plus a-t-il été possible de mener des essais cliniques au sein d’hôpitaux universitaires ; essais néanmoins apparemment concluants pour les douleurs chroniques et les effets secondaires de certains traitements comme la radio- et la chimiothérapie. L’agence fédérale des médicaments et des produits de santé insiste ainsi sur le fait que le produit ne sera prescrit que par un médecin spécialisé et suivant des dosages très précis (P. Lamotte,2014).

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4. Évolution critique de la directive cannabis

Il est tout d’abord nécessaire de souligner l’imprécision de la directive cannabis : ainsi, la définition des environs immédiats d’établissements scolaires « ou similaires » engendre une incertitude juridique, et d’éventuelles applications différentes entre parquets dont les directives de politique de poursuites divergent. Un usager de cannabis peut donc être dans l’illégalité en pensant respecter la loi, ce qui peut s’avérer dramatique lorsqu’on connaît l’éventuel coût psycho-social que la pénalisation peut générer.

Si nul n’est censé ignorer la loi, il convient d’admettre que la réglementation en vigueur en matière de cannabis ne facilite pas la compréhension par le citoyen de ce qui est toléré en matière de détention de cannabis. Cette situation est dommageable dans la mesure où elle est source d’insécurité juridique.

Concrètement, nous observons sur le terrain, et malgré les bonnes intentions de la directive d’uniformiser les pratiques policières et judiciaires, une disparité de traitement entre arrondissements judiciaires et zones de police. Certains témoignages de consommateur de cannabis révèlent par exemple tantôt la confiscation du cannabis, tantôt pas, la confiscation ne faisant d’ailleurs pas forcément l’objet d’un procès-verbal de saisie ; dans des circonstances similaires d’infraction, tantôt la rédaction d’un procès-verbal simplifié tel que prévu par la directive, tantôt la rédaction d’un procès-verbal classique pouvant faire l’objet de poursuites judiciaires. La source de ces disparités est à rechercher, selon nous, dans la définition particulièrement peu claire de la notion de « trouble à l’ordre public » évoquée ci-dessus.

La communication sur la portée de la directive s’est parfois révélée floue : d’aucuns ont parlé d’une décriminalisation de l’usage, d’autre d’une dépénalisation de la détention,... Certes, une clarification a pu être promue notamment par les acteurs de la prévention auprès des populations concernées par l’usage du cannabis, mais il nous semble indéniable que certaines erreurs de communication ont véhiculé l’idée que la détention était décriminalisée. Certains consommateurs ont dès lors adopté une attitude pouvant s’apparenter à de la détention ostentatoire dans l’espace public, s’exposant ainsi à des poursuites judiciaires et par la même occasion adoptant des comportements allant à l’encontre de la liberté d’autrui de ne pas être confronté à la consommation de stupéfiant.

D’après le secteur spécialisé, il aurait été préférable de modifier la loi de 1921 sur les stupéfiants en vue de dépénaliser la détention de cannabis, plutôt que d’inscrire dans une directive la recommandation d’accorder la plus faible priorité judiciaire en cas de constat, sous certaines conditions, de ce qui reste une infraction au regard de la loi sur les stupéfiants. Outre le fait que cette option aurait été d’une plus grande clarté, pour le citoyen, pour la police et pour le pouvoir judiciaire, elle aurait permis de mieux définir ce qui est permis et ce qui ne l’est pas, et de mieux encadrer les conditions de la détention et de la consommation.

Du point de vue de la santé publique, nous regrettons que le cadre actuel ne permette pas l’organisation de la production et de la vente de cannabis, s’empêchant alors tout contrôle en la matière. La seule modalité de production suggérée par la directive réside dans la tolérance appliquée à l’égard de la détention d’un plant de cannabis en vue de la consommation personnelle. Cette disposition ne colle toutefois pas à la réalité de la culture privée de cannabis, sachant qu’il n’est pas possible de définir le genre de la plante avant un certain stade de croissance. Or, sachant que seules les plantes femelles entrent en floraison et que ce sont les sommités florales qui sont consommées par l’usager de cannabis, l’auto-producteur a alors tendance à cultiver plusieurs plants, s’exposant alors à des poursuites pénales. Il conviendrait donc de clarifier cette disposition en intégrant dans la loi sur les stupéfiants une définition réaliste de ce que le législateur entend par culture personnelle de cannabis, en précisant notamment le genre et le nombre de plants femelles autorisés.

La directive n’évoque pas non plus la quantité tolérée produite par un plant. Selon les méthodes de culture, celle-ci peut être très variable, le rendement d’une plante dépendant notamment de l’usage ou non d’engrais, du recours ou non à des lampes à vapeur de sodium, etc. Admettons toutefois que la plante ait produit l’équivalent, en sommités florales, de 100 grammes de cannabis. Que se passe-t-il pour l’auto-producteur récoltant, séchant et entreposant cette quantité de cannabis ? Il est évident qu’en cas de visite domiciliaire de la police, un flagrant délit de détention sera constaté et que l’appareil judiciaire sera activé. Une telle quantité ne correspond plus aux cas prévu par la directive de 2005. La destination de la quantité récoltée à partir d’un seul plant femelle tombe donc sous le coup d’une incertitude juridique.

L’intention première de la directive, en l’occurrence accorder la plus faible priorité judiciaire à la détention d’une quantité de 3 grammes ou d’un plant femelle de cannabis, ne peut être rencontrée dès lors qu’elle ne définit pas un cadre suffisamment clair, précis et en accord avec la réalité de l’usage strictement personnel de cannabis.

Le secteur spécialisé se montre dès lors en faveur d’une réflexion approfondie sur les différents modèles possibles d’alternative à la prohibition du cannabis. Nous prônons une réglementation de la détention, de la production et de la vente de cannabis, cette réglementation devant être définie à partir de fondements scientifiques et de santé publique. A cet égard, certains modèles développés à l’étranger aideront certainement à déterminer les orientations futures de la politique belge en cette matière.

En tant que Fédération des Institutions actives en Toxicomanie, nous considérons en effet que la politique actuelle n’est adaptée, ni à la réalité de la consommation de cannabis en Belgique, ni à une stratégie efficace de promotion de la santé.

S’il peut s’avérer difficile de définir précisément un modèle abouti de réglementation du cannabis, nous nous efforçons, dans les pages suivantes, à ériger les principes fondateurs auxquels devrait répondre, selon nous, cette réglementation.

A minima, il s’agira d’entreprendre une modification de la loi sur les stupéfiants précisant les modalités de réglementation de la détention et de production de cannabis à des fins d’usage personnel, en ce compris dans le cadre de « Cannabis Social Clubs ».

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5. Présentation des évolutions législatives à l’étranger

Les 6 paragraphes suivants sont une adaptation de l'article de L.Downes, The Great Colorado Weed Experiment publié dans le New York Times du 28/08/2014.

L’Etat du Colorado a légalisé l’usage récréatif de cannabis en janvier 2014, après déjà avoir permis son usage médical dès 2000. Les coloradiens ont en effet voté l’amendement à leur constitution, afin de « réguler la marijuana à l’instar de l’alcool ». Le gouvernement s’est alors investi dans la régulation de ce nouveau marché, définissant notamment strictement qui peut acheter et consommer et comment le cannabis doit être produit, labellisé et vendu. Par ailleurs, chaque plant est suivi digitalement de sa graine à sa vente.

La police se montre sévère à l’égard des troubles de l’ordre public, mais en vérité les poursuites judiciaires liées au cannabis se sont effondrées de 77%. Pour contrecarrer l’éventuelle conduite automobile sous influence de cannabis, l’Etat a engagé des policiers formés à la détection de l’ivresse cannabique. Cet investissement a été permis grâce à la collecte de taxes sur ce nouveau marché.

Les autorités ont levé près de 25 millions $ de janvier à mai, ces sommes étant réinvesties dans l’éducation, la prévention de l’abus de drogues, et la recherche. L’industrie du cannabis s’est effectivement développée très rapidement, mais sans qu’elle ne soit invasive ou qu’elle ne trouble l’ordre public.

L’Etat de Washington, toujours aux Etats-Unis, a ouvert son premier dispensaire de cannabis récréatif en juillet de cette année. Par rapport au Colorado, le modèle s’avère plus strict, avec davantage de contrôle sur la publicité et sur le processus de licence pour la vente. De ce fait, les magasins sont encore rares, les stocks sont limités et les prix sont élevés. Des doutes émergent quant à la possibilité d’éradiquer pleinement le marché noir.

Quant à l’Alaska et l’Oregon, ils poseront à leurs électeurs la question de la légalisation, durant l’automne. Ces Etats font d’ores et déjà partie des trente-cinq ayant légalisé la marijuana à usage médical, comme la Californie, le premier d’entre eux, en 1996.

Plus au sud, l’Uruguay est le premier pays à avoir réglementé la production et la vente de cannabis, en fixant notamment les prix et en agréant les producteurs, les vendeurs et les acheteurs, tous devant être des citoyens uruguayens. L’objectif, qui est d’en finir avec le monopole des narcotrafiquants, est encore à démontrer. Néanmoins, d’autres pays latino-américains entament des réflexions, comme le Mexique, en proie à une déstablisation étatique due au narco-trafic.

En comparaison à ces modèles américains et plus proche de nous, les Pays-Bas sont connus pour leurs coffee shops et leur tolérance à l’égard du cannabis récréatif. Néanmoins, le paradoxe de cette politique, de plus en plus critiquée aujourd’hui, est qu’elle repose sur un approvisionnement illégal, approvisionnement d’autant plus important que cette tolérance attire les touristes étrangers. C’est notamment pour cette raison que quarante bourgmestres ont récemment signé l’appel à une réglementation du cannabis, la « Joint Regulation ».

Comparison of laws Netherlands Washington State Colorado State Uruguay
Level of law National prosecutor guidelines State law (conflict with federal law) State constitution (conflict with federal law) National law
Regulatory Body Municipality Washington State Liquor Control Board Colorado Department of Revenue National Cannabis Institute
Age limit for possession 18
21
21
18
Growing at home Up to five plants if for own use Not allowed Up to six plants, three in flower (cannot be sold) Up to six plants/480 g
Maximum amount permitted for possession 5 g (limit for investigation)
30 g (limit for prosecution)
1 oz (28.5 g) 1 oz (28.5 g) 40 g
Tableau : European Monitoring Centre on Drugs and Drug Addictions, Models for the legal supply of cannabis: recent developments, 24/09/2014

L’Espagne, enfin, permet l’existence de Cannabis Social Clubs. Si la Ville de Barcelone a récemment pris l’option d’en fermer plusieurs dizaines, c’est parce que le développement, notamment touristique, de ce phénomène n’avait pas été anticipé.

Une réglementation des drogues permettrait justement de prévoir et de prévenir les éventuels dévoiements du marché des drogues. L’essentiel est alors que ces modèles de régulation se basent, notamment, sur les cadres existant déjà pour les drogues légales, telles que l’alcool et le tabac : indéniablement, ces cadres réglementaires peuvent servir de base pour d’autres drogues illégales à ce jour.

C’est toute l’argumentation de la Global Commission on Drug Policy, réunissant des personnalités de haut rang telles que Kofi Annan, Javier Solana, Ruth Dreifuss et Richard Branson, et dont l’objectif est d’ouvrir un débat éclairé et scientifique à l’égard des politiques drogues.

C’est aussi celle d’une quinzaine d’économistes issus de la London School of Economics, appelant à la fin des guerres aux drogues

C’est encore la direction prise par l’Organisation Mondiale pour la Santé appelant à la décriminalisation de la consommation de drogues.

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6. Proposition de principes fondateurs pour l’émergence d’un modèle belge

Puisque la prohibition amplifie les problématiques liées au cannabis et qu’un nouveau modèle belge doit émerger, le secteur spécialisé bruxellois propose de penser aux modalités d’une réglementation.


A spectrum of policy options available, adapted from an original concept by John Marks, dans How to Regulate Cannabis A Practical Guide, p. 28 Transform Drug Policy Foundation, 2013.

Concrètement, la FEDITO BXL et ses membres proposent les principes suivants :

6.1 Consommation

Non-banalisation et interdit légal pour les mineurs

La consommation de cannabis ne doit tout d’abord pas, en aucune façon, être banalisée. Son usage présente des risques en termes de santé publique, non seulement pour le consommateur mais aussi pour ses proches. On pense par exemple aux maladies cardio-vasculaires que la consommation fumée du cannabis peut entraîner ; à la conduite de véhicules divers sous l’effet du produit ; aux effets néfastes en termes de santé mentale, chez des personnes fragiles ; au risque de décrochage scolaire ; etc.

En conséquence, il semble opportun de conserver l’interdit légal pour les mineurs. Néanmoins, sachant que, pour des critères de lisibilité et de clarification, la délivrance contrôlée de cannabis devrait être accessible selon les mêmes critères d’âge que pour la délivrance d’alcool, le secteur spécialisé propose que le législateur saisisse cette occasion pour revisiter la législation alcool, qui, pour rappel, autorise la consommation d’alcool à partir de seize ans et de spiritueux à partir de dix-huit ans. Les études de prévalence démontrent une consommation de cannabis, de tabac et d’alcool débutant le plus souvent à l’adolescence. La question de l’âge pourrait donc être opportunément réétudiée, de manière transversale entre l’alcool, le tabac et le cannabis, sur base du constat que l’interdit ne réduit en aucune manière les réalités de consommations.

Usage autorisé du cannabis à des fins médicales

L’accès aux cannabinoïdes à des fins médicales doit être élargi et appliqué, en tenant compte des essais cliniques concluants réalisés en Belgique et à l’étranger. La plus-value du cannabis thérapeutique doit être estimée par les sociétés de médecine générale et spécialisée, en collaboration avec le secteur spécialisé en toxicomanie et en valorisant les modes de consommation alternatifs au cannabis fumé, moins nocifs pour la santé. C’est le cas par exemple de l’inhalation de vapeurs du cannabis, présentant nettement moins de risques cardio-vasculaires que le cannabis fumé, et ce dès lors que cette inhalation des vapeurs se réalise sans combustion.

Des règles claires et objectives pour les consommateurs majeurs

Pour le public majeur, la consommation de cannabis (hors usage médical) doit être réglementée, c’est-à-dire légalisée mais suivant des règles claires et objectives. Ces règles auront notamment pour effet de contrecarrer l’incitation, sachant que cette incitation est davantage à l’œuvre dans le présent régime non contrôlé.

Spécifiquement par rapport au cannabis fumé, la législation liée à la consommation de tabac s’appliquera entièrement, notamment dans sa définition des lieux où la consommation sera interdite. Quant à l’ivresse cannabique et aux risques publics liés à sa consommation, ce seront les législations en vigueur qui seront d’application, notamment celles relatives à l’ivresse sur la voie publique, à la conduite en état d’ivresse, ou encore aux troubles de l’ordre public. Rappelons notamment que l’article 9 ter de la loi du 24 février 1921 permet déjà l’arrestation administrative de la personne trouvée manifestement sous l’influence de produits soporifiques ou psychotropes dans un lieu accessible au public, si sa présence provoque désordre, scandale ou danger, pour elle-même ou pour autrui.

6.2 Production

Standardisation et contrôle qualité du produit

Le cannabis vendu en Belgique devra répondre à des normes de qualité objectives, notamment en termes de taux de THC (tétrahydrocannabinol) et de CBD (cannabidiol), sachant que le cannabis compte plus de 80 cannabinoïdes différents, et que le CBD diminue les effets indésirables du THC.

Sachant que l’objectif de la réglementation est notamment de distancier le consommateur du marché illégal auquel il fait appel aujourd’hui, il est nécessaire de prendre en compte les concentrations de THC actuellement disponibles, ainsi que les attentes des usagers, mais aussi de définir une limite afin d’éviter la mise sur le marché de cannabis excessivement psycho-actif. De même, il importe de proposer des variétés de cannabis avec un pourcentage minimal de CBD, afin de limiter le risque de survenue d’effets indésirables (anxiété, paranoïa, etc).

De notre point de vue, il paraît raisonnable que la production réglementée soit amenée à respecter une fourchette de taux de THC allant de 5 à 15%, avec un ratio de THC/CBD suffisant. Et il importe que plusieurs variétés soient commercialisées afin de répondre aux attentes diverses des usagers, telles que la recherche d’effets relaxants mais aussi psycho-actifs.

Les prix, mais aussi le packaging et les conseils en termes de santé publique pourraient éventuellement varier en fonction de ces différents taux.

Auto-production et production collective de cannabis à des fins de consommation personnelle (Cannabis Social Clubs)

La directive cannabis actuelle encourage la dépénalisation du consommateur disposant d’un plant de cannabis pour usage personnel. Nous pensons que cette possibilité d’auto-production doit être maintenue et clarifiée au niveau légal, en tenant compte des réalités de production telles que développées ci-avant, et pour autant que les variétés produites soient conformes aux concentrations en THC et en CBD réglementaires et que la production soit exclusivement destinée à l’usage personnel.

La production collective, s’organisant le plus souvent sous la forme de Cannabis Social Clubs, devrait par contre être perçue comme une opportunité par les autorités publiques, en ce qu’elle permet une concentration, et donc un meilleur contrôle, de la production à des fins de consommation personnelle. L’autorité publique pourrait par exemple être amenée à agréer les Cannabis Social Clubs, se donnant alors l’occasion de maîtriser le nombre, la répartition et la grandeur de ces productions collectives, mais surtout de faire appliquer plus facilement la standardisation des produits et les normes de qualité liées à la production, notamment en termes de concentration en THC et en CBD.

Enfin, puisque ces productions collectives de cannabis s’inscriraient dans un but de consommation personnelle par les membres du club, un listing clair et complet permettrait à l’autorité publique de vérifier que la quantité produite correspond aux besoins des membres et que ces membres sont les seuls à en faire usage.

Il s’avère en tout cas pleinement nécessaire de modifier les appréhensions de l’autorité publique à l’égard des Cannabis Social Clubs : en les agréant et en les contrôlant, l’autorité publique répondra bien mieux aux objectifs de santé publique, plutôt qu’en les condamnant à la clandestinité. Les cannabis social club doivent être considérés comme un acteur clef d’une production et d’une consommation responsables de cannabis.

Outre le fait que les Cannabis Social Clubs développeraient un meilleur contrôle par l’autorité publique de la production et de la consommation de cannabis, notamment en offrant un espace sécurisé et fermé, ils pourraient constituer un relais intéressant pour le secteur associatif de la prévention, de la réduction des risques et du soin, permettant notamment de plus amples connaissances épidémiologiques et une rencontre facilitée entre les acteurs spécialisés et les usagers.

Une centralisation, et donc un contrôle, de la production de cannabis

L’approvisionnement légal du cannabis doit être repensé en profondeur, afin d’instaurer des règles permettant de répondre aux enjeux de santé publique. A l’instar des expériences américaines, les producteurs de cannabis devraient très certainement se voir délivrer une licence par l’Etat belge. Celui-ci pourrait même centraliser et pleinement contrôler la production de cannabis, les techniques et conditions de culture, les procédures de traitement et de transformation autorisées, la quantité et le contrôle qualité des produits finis, en ce compris les teneurs en THC et en CBD autorisées.

L’Etat s’arrogerait alors réellement la possibilité d’un contrôle sur la production de cannabis en Belgique.

6.3 Vente

Des licences de ventes de cannabis

Tout comme la production, la vente de cannabis devra se réaliser sous réserve d’obtention d’une licence. L’Etat aurait donc à nouveau l’occasion de contrôler notamment les lieux de vente présents sur le territoire belge, l’implantation des commerces, la définition des emballages et des messages à y apposer, ainsi que le prix.

Une production centralisée pourrait approvisionner les officines disposant d’une licence pour la vente. Ces officines pourraient être réparties entre les cinq plus grandes villes du pays, à savoir Anvers, Bruxelles, Charleroi, Gand et Liège, ainsi que dans cinq villes moyennes telles qu’Arlon, Bruges, Malines, Mons et Namur, pour un total de dix officines. Afin d’étouffer le marché noir, il est en effet essentiel de prévoir un approvisionnement aisé pour les consommateurs. Diverses exigences de sécurisation pourraient être édictées à l’égard des diverses officines.

Chaque officine pourrait vendre du cannabis, mais aussi, éventuellement, constituer un lieu de consommation du cannabis, à l’instar du coffee shop hollandais. Les officines belges auraient toutefois un immense avantage par rapport à son équivalent néerlandais, en l'occurence, le cadre légal de l’approvisionnement.

Il s’agira de réfléchir à la possibilité que des consommateurs ne résidant pas en Belgique puissent, ou non, s’approvisionner en cannabis dans ces officines. Cela pose la question du tourisme du cannabis. Nos voisins hollandais ont récemment adopté de nouveaux cadres législatifs limitant l’achat dans des coffee shops urbains aux résidents locaux. L’expérience semble toutefois démontrer que le commerce de rue n’a pas été endigué. A nouveau, l’expérience du Colorado, qui permet à des non coloradiens de s’y procurer du cannabis, pourra s’avérer riche en enseignements.

La fixation étatique de ce prix sera forcément importante pour l’assèchement du marché illégal de cannabis. Notons toutefois qu’au-delà du prix, le consommateur pourra être sensibilisé à une culture contrôlée, et ce aux niveaux sanitaire, écologique et économique. Il n’est donc pas nécessairement utile de briser le marché illégal par une guerre de prix (T. Decorte, P. De Grauwe, J. Tytgat, 2013).

Sachant que le prix d'1 gr de cannabis s’échange aujourd’hui en Belgique à environ 8 euros en moyenne, nous proposons un prix étatique de 5 à 7,5 euros / gramme, le prix exact devant être précisé après une analyse approfondie menée notamment par des experts en économie et en santé publique.

L’interdiction de toute publicité

Tout comme pour le tabac, toute publicité à l’égard du cannabis, sous ses différentes formes, devrait être strictement interdite. Idéalement, cette interdiction de la publicité pour le cannabis devrait être l’occasion de repenser la publicité à l’égard de l’alcool et d’autres produits ou comportements potentiellement addictifs et/ou psychotropes.

6.4 Traçabilité sur toute la chaîne du producteur au consommateur

Les moyens techniques existent pour assurer la traçabilité du produit, des prémisses de sa production jusqu’à sa consommation finale. C’est ainsi qu’au Colorado, l’Etat s’est arrogé le droit de suivre chaque plant de cannabis, « from seed to sale », de la graine à sa vente. Chaque plant dispose d’un marqueur RFID, permettant une radio-identification à l’instar des codes barres présents sur une bonne part des produits de consommation. Au-delà de permettre l’identification du plant en question, ce marqueur peut aussi collecter d’autres données potentiellement utiles pour un contrôle de la production, de la vente et de la consommation de cannabis. Cette traçabilité présente donc d’importants avantages, autant en termes de santé publique que de contrôle et de sécurisation de la filière de production et de vente.

L’Etat s’arrogerait donc, enfin, la possibilité de contrôler un marché qui est pour le moment totalement clandestin.

6.5 Taxation et imposition

A terme, la production et la vente de cannabis belges pourraient être soumises aux Accises en vigueur, comme pour le tabac, et ce afin de respecter les mêmes objectifs notamment en termes de santé publique. Au 1/07/2014 en Belgique, la charge fiscale totale (accise spécifique + accise ad valorem + TVA) est évaluée, pour les cigarettes, à 77% de prix du marché. Les autres taxes et impôts liés à toute activité de production et de vente, comme l’Impôt sur les Sociétés, devraient forcément s’appliquer. Néanmoins, dans un premier temps, il semble nécessaire de permettre à cette nouvelle activité économique, légale, de se développer : des experts devront donc se pencher plus largement sur la question de la taxation et de l’imposition.

Si l’Etat Belge organisait une nationalisation complète de ce marché, il s’assurerait, non seulement le contrôle total sur ce produit, mais aussi la rentrée de revenus conséquents, permettant largement de faire face à ces dépenses. S’il choisissait par contre de privatiser la production et la vente de cannabis, il pourrait à terme lever des taxes et des impôts sur cette nouvelle activité. A titre de comparaison, la charge fiscale totale (accise spécifique + accise ad valorem + TVA) du prix du marché pour les cigarettes est évaluée à 77%. Cette importante levée de taxes ne peut toutefois s’imaginer qu’une fois le marché de cannabis pleinement organisé, sécurisé et consolidé.

En termes de gains pour l’Etat, pourraient être ajoutées les économies réalisées grâce au tarissement des poursuites judiciaires concernant le cannabis (police, tribunaux, peines). En 2011 ont été dénombrées 14 869 infractions pour détention de cannabis, 2 957 pour son commerce, et 2 997 pour son importation / exportation. Pour rappel, toutes drogues illégales confondues, le total des dépenses annuelles en termes de sécurité/répression a été évalué en 2008 à 243 000 490 euros, soit 61,96% des dépenses publiques liées aux drogues illégales (F. Vander Laenen, B. De Ruyver ; J. Christiaens, D. Lievens, 2011.

Notons enfin que la réglementation du cannabis implique d’autres épargnes importantes pour l’Etat, plus difficilement quantifiables, mais bel et bien réelles, comme la réduction de la sévérité des problématiques de santé par des interventions pouvant être menées plus tôt que dans un régime prohibitif et appelant logiquement à la discrétion (voir plus largement les travaux de Pierre Kopp, économiste à l’Université Paris I (Panthéon-Sorbonne))

6.6 Prévention et réduction des risques

Un renforcement général des stratégies de prévention et de réduction des risques

L’interdit légal de consommation de cannabis pour les mineurs, et la réglementation objective pour les consommateurs majeurs, doivent être accompagnées de stratégies de prévention largement renforcées, financées par la levée d’accises sur le cannabis.

Une politique forte d’information doit être développée à destination des citoyens, à l’instar de ce qui est développé pour l’alcool. Au-delà de diverses campagnes de mass media, il est aussi nécessaire d’encourager les stratégies de prévention et de promotion de la santé.

La promotion d’un usage sage et responsable

Les messages diffusés devront amener des balises, aux fins d’un usage du cannabis sage et responsable. De nombreux modèles existent avec l’alcool, comme par exemple les campagnes « Bob » pour ce qui est de la conduite automobile, ou les pictogrammes déconseillant la consommation d’alcool à un public trop jeune ou aux femmes enceintes.

Bien que sa prévalence soit réduite, les acteurs socio-sanitaires savent que la dépendance psychique et physique au cannabis peut avoir un impact négatif significatif sur la vie des gros consommateurs. La question de l’addiction ne sera donc pas omise, et l’attention du public sera attirée vers la fréquence de la consommation, les quantités consommées, et les potentielles addictions connexes comme le tabac pour le cannabis fumé (associée à une valorisation des modes d’usage alternatif à la fumette).

La promotion de modes de consommation alternatifs pourrait être déployée. Nous savons ainsi que l’inhalation par le procédé d’évaporation est moins nocive que l’inhalation de fumée par combustion, et que le matériel d’évaporation est accessible sur le marché. Pourtant, ce mode d’usage est encore très peu pratiqué.

Enfin et de manière générale, il sera rappelé que certaines personnes présentent une susceptibilité psychologique, voire une prédisposition à des dérèglements de la fonction psychique, pour lesquelles une consommation de cannabis est à déconseiller.

Une prévention spécifique pour les mineurs

Prenant en compte le fait que l’interdit n’entraîne pas forcément l’abstinence, il s’agira de développer une prévention spécifique à l’égard des mineurs, non seulement parce que bravant alors l’interdit légal mais aussi parce que l’adolescence est souvent l’âge des premières consommations et de fortes prévalences comparées à la population générale. Cette prévention spécifique devrait se développer au moins dans l’espace scolaire, au sein des mouvements de jeunesse, des clubs de sport, et sur internet.

Une prévention spécifique de l'usage dit « problématique »

Une minorité de consommateurs peut connaître une consommation problématique, pouvant être induite par différents facteurs tels que la personnalité du consommateur, le produit et le contexte de consommation. Une offre d’assistance adaptée doit pouvoir être proposée et organisée.

Auprès du public mineur, ces interventions précoces devraient se réaliser en lien avec les stratégies et acteurs de prévention. Les acteurs en lien avec un public jeune (professeurs, animateurs, moniteurs, etc.) auront la possibilité de contacter un numéro vert d’information à l’égard du cannabis et d’orientation d’éventuels cas problématiques.

Ce numéro vert sera public et accessible par toute personne en demande d’information ou d’assistance.

6.7 Soins et traitement

Renforcement de dispositifs de soins et de traitement spécialisés

Ces dernières années ont vu l’émergence de dispositifs de soins et de traitement spécialisés, soit en unités spécifiques, soit en réseaux. Ces deux types de dispositifs doivent être renforcés. La philosophie générale de soins et de traitement à l’égard du cannabis devrait instituer le médecin généraliste comme premier acteur de santé pour le consommateur. Ce médecin généraliste doit toutefois être soutenu, soit par des réseaux d’expertise auxquels il peut se référer pour discuter de cas problématiques, soit par des services spécialisés auprès desquels il peut réorienter le consommateur problématique lorsque la prise en charge en médecine générale atteint ses limites.

Formations continues à l’égard des médecins généralistes

Les différents cénacles de formation continue à destination des médecins généralistes, tels que les GLEM (Groupes locaux d'évaluation médicale) et les Dodécagroupes, mais aussi les colloques spécialisés, devraient permettre de renforcer durablement le savoir des professionnels de santé de première ligne. Les autorités devraient appeler les sociétés de médecine générale et les fédérations spécialisées du secteur « drogues et addictions », ou leurs membres, à constituer des modules de formation à destination des médecins généralistes. Parce que la qualité et la pertinence de ces formations seront cruciales, elles seront évaluées de manière indépendante lors d’un audit externe annuel, et ce durant les cinq premières années de la nouvelle réglementation cannabis.

Renforcement de réseaux opérant à la rencontre entre médecins généralistes et acteurs spécialisés

Au-delà de formations de médecins généralistes, une disponibilité de support permanent leur est sans doute nécessaire. C’est là qu’apparaît la pleine pertinence de réseaux opérant à la rencontre entre médecins généralistes et services spécialisés. Si l’avantage serait de permettre un partage de connaissance et d’expérience des services spécialisés vers les médecins généralistes, il aiderait aussi à la prise en charge de problématiques liées à l’usage de cannabis au sein de services souvent dédiés à des addictions plus conséquentes, comme à l’héroïne.

Renforcement d’acteurs institutionnels spécialisés « cannabis »

Enfin, il est évident que les services spécialisés, spécifiquement dédiés au cannabis, devraient être renforcés afin de pouvoir mener des prises en charge plus nombreuses, et si nécessaire plus longues. Si une offre de soins pertinente est déjà existante au sein du réseau actuel, on peut en effet penser qu’il est pertinent de créer et de renforcer des structures s’adressant à un public potentiellement différent. Dans le même ordre d’idées, on peut penser que la création et le renforcement de structures s’adressant aux proches de consommateurs de cannabis, pourra consolider l’offre de soins actuelle.

Il ne s’agira pas pour autant d’oublier la pertinence de la réorientation ou de la fin du traitement dès lors que la problématique cannabis s’amenuise suffisamment : ces structures « cannabis » ne devraient pas se substituer à d’autres structures plus généralistes, telles que des services de santé mentale ou des maisons médicales. Mais il s’agirait d’élargir largement le spectre actuel des possibles prises en charge, notamment à l’égard de publics insuffisamment rencontrés actuellement.

Il s’agira enfin de soutenir l’amélioration constante des interventions cannabiques au sein de ces services.

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7. Conclusion : Pour une expérimentation d’un marché réglementé du cannabis en Belgique

Une politique de santé cohérente et efficace en matière de consommation de cannabis passe par un changement de logique législative et d'affectation des moyens à disposition en matière de drogues. L'usage de cannabis doit être abordé avant tout sous l’angle de la santé, permettant le développement plus large de l’information, de la prévention et des soins, en accordant une attention particulière aux groupes les plus à risques, tels que les adolescents et les personnes éloignées du système d’aide et de soins existant. Un système de réglementation tel qu’il existe pour l’alcool permettrait de mieux répondre aux questions de santé liées à la consommation de cannabis, que ce soit celles liées à un usage responsable ou à un usage problématique, en favorisant le contrôle de la substance sur l’ensemble de la chaîne s’étendant de la production à la consommation, et en étouffant parallèlement les marchés clandestins qui profitent le plus souvent aux professionnels du crime au détriment de la santé des usagers.

Les arguments scientifiques et de santé publique sont à présent suffisamment conséquents, pour que nous puissions tenir un débat éclairé sur une éventuelle réglementation du cannabis en Belgique. Les expériences menées à l’étranger pourront nous aider à calibrer de la meilleure manière cette réglementation. Pour la rendre viable sur le long terme, il s’agira notamment de la faire reposer sur un modèle économique élaboré par des experts en économie, en collégialité avec d’autres expertises issues notamment du juridique, de l’aide sociale, de la santé et de la santé publique.

D’après les expériences américaines, il semble que ce modèle soit viable en termes socio-sanitaires mais aussi économiques et financiers, même si le recul nous permettra une meilleure évaluation de ces politiques novatrices. Au-delà de générer une activité économique nouvelle, ce modèle réglementaire favorise le renforcement et le financement de stratégies de prévention et de soins, pour un marché probablement identique en termes quantitatifs, mais nettement amélioré en termes qualitatifs.

Il pourrait être rétorqué que ce schéma économique n’est pas viable, dès lors que la dépénalisation enverra un message permissif aux usagers potentiels de cannabis, en particulier les jeunes. Pourtant, l’argument selon lequel la dépénalisation engendrerait une éventuelle augmentation de la consommation n’a jamais été vérifié : au contraire, les Etats adoptant les mesures les plus prohibitionnistes se sont souvent vus confrontés aux prévalences de consommation les plus importantes. Et surtout, cela serait faire fi des campagnes de prévention qui pourraient être renforcées de manière structurelle par ce biais.

Encore une fois, loin de banaliser le cannabis, sa réglementation permettrait du moins de le contrôler et de mieux réagir aux problématiques de santé auxquelles il peut être corrélé.

Il est donc nécessaire que cette réglementation du cannabis en Belgique soit étudiée de manière pratique et concrète. Nous appelons à l’étude et à l’expérimentation scientifique d’un marché réglementé de cannabis en Belgique, cette expérimentation devant idéalement être accompagnée d’une étude indépendante permettant l’évaluation objective de la pertinence de cette réglementation. Diverses évolutions pourraient être mesurées telles que le renforcement de la prévention, de la réduction des risques et du soin à l’égard des usagers de cannabis en difficultés ; la diminution de nuisances publiques, de méfaits liés au cannabis, et de la pression sur les Cours et Tribunaux ; une réaction sociétale et politique à l’égard du cannabis gagnant en pertinence, en efficacité, voire en contrôle.

Au-delà de la décriminalisation, l’heure est à l’étude des avantages liés à la réglementation.

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Annexe

Cannabis regulation around the world, dans How to Regulate Cannabis A Practical Guide, pp. 236-242, Transform Drug Policy Foundation, 2013.

Prohibition Uruguay Washington Colorado The Netherlands Spain
General model Absolute ban on production, supply and possession of cannabis for non-medical use (de jure illegal) Government-controlled
model — similar to the Borland model (de jure legal)
Regulated private companies are licensed to produce and supply cannabis (de jure legal) Regulated private companies are licensed to produce and supply cannabis (de jure legal) Cannabis ‘coffee shop’ system (de facto legal) Not-for-profit cannabis social clubs (de facto legal)
Production • No production controls – solely law enforcement efforts to eradicate or intercept illicit production
• Cannabis is sourced from the illicit market, where it is produced with no regulatory oversight
• A handful of private companies are contracted by the government to produce cannabis
• Production is monitored by the Government-run Institute for the Regulation and Control of Cannabis, which is also responsible for granting production licences
• Production takes place on state land, which is overseen by both private security personnel paid for by the licensed producers, as well as state security services (military or police)
• Production licences are granted by the State Liquor Control Board to individuals or companies that pass background checks and meet specified security and quality control criteria
• Producers must submit samples of cannabis for regular safety
and potency testing by an independent laboratory
• Producers may hold no more than 3 production and/or processor licences
• The state-wide area dedicated to cannabis production must not exceed 2 million sq ft
• Production licences are granted by the state’s Marijuana Enforcement Division to individuals or companies that pass background checks and meet specified security and quality control criteria
• For the first year of the new regulatory system, producers and sellers of cannabis must be part of the same company
• Producers must submit samples of cannabis for regular safety and potency testing by an independent laboratory
• No formal controls as production remains illegal
• Cannabis is still sourced from the illicit market with no regulatory oversight. Some is produced domestically, some is still imported from traditional producer regions
• No licence required and no formal regulatory oversight
• Club workers or volunteers oversee production under an informal code of conduct
Preparation • No restrictions on the varieties of cannabis or cannabis products available
• The content of products is unregulated, unknown and highly variable. Adulterants are common in resin and have also been observed in herbal cannabis
• 5 varieties of cannabis are licensed for production and supply • No restrictions on the range of cannabis strains or cannabis-infused products that are legally available • No restrictions on the varieties
of cannabis or cannabis products available
• A range of cannabis products are legally available through the coffee shops • Mostly herbal cannabis, although edibles, tinctures and other preparations are often available
Potency • No THC/potency limits and
no information provided to user about the strength of what they are purchasing – except informally via illicit vendors
• The government only licences the production and supply of cannabis with a predetermined THC and CBD content • No THC/potency limits, but packaging must indicate THC levels/content • No THC/potency limits, but packaging must indicate THC levels/content • No limits on the potency of products sold
• Informal testing and labelling of cannabis products – in particular for THC content – takes place
• The Dutch government has proposed a ban on cannabis products with a THC level of over 15%, but this has yet to be implemented
• Strains of varying strength cultivated
• No formal mandatory potency testing
Price • Price determined by the interaction of criminal supply and user demand in an unregulated market • The price of cannabis is between 20 and 22 Uruguayan pesos per gram. This price takes into account a government tax, which will be used to fund the IRCCA, as well as a national campaign to educate the public about the consequences of cannabis use Retail price is essentially determined by the market and taxes • Retail price is essentially determined by the market and taxes • No price controls in place, although prices remain relatively high because of higher staff, tax, venue etc costs than illegal vendors, and pricing in risk of arrest faced by producers and traffickers • Users pay membership fees proportionate to their consumption, which are then reinvested back into the manage
Age access
threshold
• No age access controls: illicit dealers do not enforce age restrictions 18 21 21 18 18
Purchaser restrictions • Anyone can purchase cannabis and no sales limits are set • Cannabis sales are restricted to residents of Uruguay
• They can purchase no more than 40 grams per month (maximum 10 grams per week), with the volume of sales to individual users monitored via an anonymised central government database
• Purchasers must present a medical prescription or be registered in the database in order to access cannabis
• Both residents and non-residents of Washington may purchase up to 1 ounce of cannabis per transaction • Residents of Colorado can purchase up to 1 ounce of cannabis per transaction; non-residents are restricted to a quarter of an ounce per transaction • Coffee shops may not sell more than 5 grams per person per day
• Some border municipalities enforce residents- only access for the coffee shops
• In most clubs, membership can be awarded only upon invitation by an existing member, or if someone has a medical need for cannabis
• Members’ allowances of cannabis are typically limited to 2 or 3 grams per day
Vendor • Illicit dealers have no duty of care to their customers and may not even be aware of the contents of the cannabis they are selling • Qualified pharmacists must hold cannabis commerce licences – which are awarded by the Ministry of Public Health – in order to legally sell the drug • Penalties for breaches of licensing conditions, such as sales to minors
• No formal training of vendors is required
• Penalties for breaches of licensing conditions, such as sales to minors
• Vendors can be awarded a ‘responsible vendor designation’ upon completion of a training programme approved by the state licensing authority
• Penalties for breaches of licensing conditions, such as sales to minors
• No formal training of vendors is required
• No formal training of vendors is required, although clubs usually employ staff or volunteers with a substantial knowledge of cannabis and its cultivation
Outlet • lllicit dealers can sell wherever they deem fit • Private producers sell the cannabis to the government, which then distributes the drug via licensed pharmacies to registered users
• Pharmacies are allowed to sell cannabis alongside other, medical drugs
• Outlets cannot sell goods other than cannabis and cannabis products
• Minors are forbidden from entering stores
• Stores cannot be set up within 1,000 ft of schools or other areas where children are likely to gather
• Retailers may own no more than 3 outlets and each one must be in a different county
• Outlets cannot sell goods other than cannabis and cannabis products
• Minors are forbidden from entering stores
• For the first year of the new regulatory system, outlets must produce at least 70% of what they sell
• Local governments have the power to decide whether to accept coffee shops in their area
• Coffee shops are not permitted within a 250m radius of schools
• Coffee shops are not allowed to sell alcohol, and are only
permitted to hold 500g of cannabis on the premises at any time
• No restrictions on where clubs can be established
• Cannabis is distributed on-site, by club workers, and limited amounts can taken away for consumption
Tax • All revenue flows, untaxed,
direct to illicit dealers and criminal organisations
• Tax revenue is used to fund the IRCCA, as well as a national campaign to educate the public about the consequences of cannabis use • Cannabis is subject to a 25% excise tax at three stages in the supply chain – when it is sold by the grower to the processor, when it is sold by the processor to the retailer, and when it is sold by the retailer to the consumer. On top of this, cannabis is taxed at the standard state sales tax rate of 8.75% • At the time of writing, the proposed rates are a 15% excise tax and a 10% retail sales tax
• $40 million of the revenue generated by the excise tax goes to school construction each year, with revenue from the sales tax being used to fund the new regulatory system
• Coffee shops do not pay VAT, but do pay various income, corporation and sales taxes
• In 2008, Dutch coffee shops paid €400m on sales of over €2bn
• CSCs pay rent tax,
employees’ social security fees, corporate income tax, and in some cases VAT on products sold
Marketing • No marketing controls, although illicit vendors do not have access to conventional marketing channels • All forms of cannabis advertising, promotion or sponsorship are prohibited • Advertisements of any kind cannot be displayed within 1,000 ft of schools and are not allowed on publicly owned property or transport
• Advertising is forbidden from promoting over-consumption
• Storefront window displays of cannabis products are also banned
• Marketing campaigns that have a “high likelihood of reaching minors” are banned
• Storefront window displays of cannabis products are also banned
• Coffee shops are not permitted to advertise
• External signage is forbidden from making explicit references to cannabis, however signs displaying the words coffee shop’, as well as Rastafari imagery and palm leaves, make them easily identifiable
• Product menus are generally kept below the counter so as to avoid any promotional effect
• No advertising of products or clubs themselves is permitted
Driving • Driving under the influenceof cannabis is illegal in all jurisdictions • A per se THC limit is enforced, although at the time of writing the precise limit has not been specified. Blood tests or potentially other forms of testing will be used to establish THC levels • Per se whole blood THC limit of 5ng/ml is enforced, making anyone caught driving over this limit automatically guilty of driving under the influence of cannabis • If a driver exceeds a limit of 5ng/ml THC in whole lood, this gives rise to a “permissible inference” that they were driving under the influence of cannabis. The limit therefore acts essentially as a guideline, encouraging juries to prosecute drivers found to have exceeded it, rather than acting as an automatic trigger for a penalty • Impairment-based testing, with sanctions including suspension of licence (for up to 5 years), fines, and imprisonment (variable depending on whether bodily injury caused or reckless driving involved).
Proposed per se thresholds for different drugs have yet to be established
• Impairment-based testing, with a range of criminal and administrative sanctions potentially applicable
Home growing • Home growing is illegal - although in some jurisdictions it is tolerated as part of decriminalisation approach • Home cultivation of up to six plants is allowed, and the resulting product should not exceed 480 grams per year
• Alternatively, residents can pool their allowances via cannabis clubs. The clubs are permitted to grow up to 99 cannabis plants each and must consist of no more than 45 registered members. The clubs’ yields must be recorded, with any excess reported and turned over to the IRCCA
• Home growing is prohibited • Residents are permitted to grow up to 6 plants for personal use • Cultivation of up to 5 cannabis plants is considered a “low priority for prosecution” • Cultivation of up to 2 cannabis plants is permitted
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Références

Introduction

Chapitre 1

Chapitre 3

Chapitre 5

Chapitre 6

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